Статья статс-секретаря ― заместителя Министра иностранных дел России Г.Б.Карасина в журнале «Международная жизнь»
В августе этого года, точнее, в ночь с 7 на 8 число наступила четвертая годовщина трагических событий в Южной Осетии. Напомним, что в ту ночь, вероломно нарушив обещание о прекращении огня, данное накануне публично по телевидению, грузинский Президент М.Саакашвили отдал приказ о ночной атаке на мирный город Цхинвал ― столицу Южной Осетии. После массированного ракетного и артиллерийского обстрела город подвергся нападению грузинских сухопутных сил при танковой и воздушной поддержке. Результаты преступной авантюры были плачевны ― сотни убитых и тысячи раненых, снос с лица земли десятков домов и зданий, практически полное уничтожение социально-экономической инфраструктуры Южной Осетии.
С дипломатической точки зрения, те события четырёхлетней давности печально примечательны ещё и тем, что М.Саакашвили нагло растоптал принципы международного права и традиции международного общения. Он грубо попрал существовавший на тот момент мирный политический переговорный процесс грузино-осетинского урегулирования, осуществлявшийся по международному мандату с участием ОБСЕ и при российском посредничестве, предприняв вооруженное нападение на Цхинвал. Рота же грузинских миротворцев, входившая в состав Смешанных сил по поддержанию мира в зоне грузино-осетинского конфликта, нарушив все воинские клятвы и предав своих товарищей, тайно покинув за день расположение миротворческого батальона, следующей ночью направила против российских и осетинских коллег свои автоматы. Такое, как говорят военные люди, не прощается никогда.
12 августа 2008 года после отражения Россией вероломного нападения Грузии на Южную Осетию состоялась встреча Президента Российской Федерации Д.А.Медведева с Президентом Французской Республики Н.Саркози, в результате которой были одобрены шесть мирных принципов урегулирования конфликтов.
Кстати, для дипломатов и юристов-международников будет интерес но знать, что, в то время как лидеры Абхазии и Южной Осетии подписали эти шесть принципов в том виде, как они были сформулированы президентами России и Франции, М.Саакашвили подписал по сути другой текст. В нем отсутствовала принципиально важная преамбула договоренностей Д.А.Медведева и Н.Саркози с призывом ко всем сторонам (грузинской, абхазской и югоосетинской) подписаться под шестью принципами. Таким образом, никаких совместно подписанных Грузией, Абхазией и Южной Осетией договоренностей о неприменении силы не существует. Именно это создает вакуум безопасности в регионе и стало ключевой темой Женевских дискуссий по Закавказью.
Нельзя не упомянуть здесь в этой связи о лукавстве наших международных партнеров, которые оперируют заведомо некорректным наименованием договоренностей президентов Д.А.Медведева и Н.Саркози – «соглашение о прекращении огня». На вопрос: «Между кем заключено это «соглашение»?» – внятного ответа, разумеется, не следует. Смысл этой хитрости, конечно, ясен. Некоторым партнерам очень хочется поставить Россию на одну доску с Грузией в качестве двух конфликтующих сторон, ненароком «забыв» о существовании независимых Южной Осетии и Абхазии. Отсюда и набившие оскомину абсурдные призывы к России взять на себя аналогичное грузинскому (заявление М.Саакашвили в Европарламенте 23 ноября 2010 г.) обязательство о неприменении силы.
Но историю вспять не повернуть. 26 августа 2008 года Российская Федерация признала независимость двух новых закавказских государств – Республики Южная Осетия и Республики Абхазия. В условиях борьбы их народов в буквальном смысле слова за выживание иного выбора у России как ответственного государства не было, да и быть не могло. Напомним, что в августе 2008 года в ходе переговоров Н.Саркози с М.Саакашвили последний категорически исключил возможность обсуждения вопроса о статусе Абхазии и Южной Осетии. Тем самым он недвусмысленно дал понять, что намерен продолжить линию на насильственное удержание народов этих республик в составе Грузии.
В ходе новой встречи президентов России и Франции 8 сентября 2008 года были достигнуты договоренности об осуществлении Плана от 12 августа 2008 года. В соответствии с ними 15 октября 2008 года в Женеве открылись международные дискуссии по вопросам безопасности и стабильности в Закавказье. В них с самого начала в равном качестве участвуют представители Абхазии, Грузии, Южной Осетии, России, США при коллективном сопредседательстве ЕС, ООН и ОБСЕ. Обсуждение ведется в формате двух рабочих групп – по вопросам безопасности и возвращению беженцев. К настоящему времени состоялось 20 раундов Женевских дискуссий.
В июне 2012 года на 20-м раунде по инициативе представителей Южной Осетии состоялось обсуждение правовых аспектов терминов «оккупация» и «оккупированные территории» с участием независимых экспертов в области международного гуманитарного права, которое показало абсолютную неприменимость этих терминов к ситуации с размещением на территориях Республики Абхазия и Республики Южная Осетия российских военных контингентов и баз. Представляется, что читателям «Международной жизни» будет небезынтересно ознакомиться с позициями участников Женевских дискуссий по данной теме. К сожалению, в последнее время не только грузинские официальные лица с их доведенной до абсурда предвзятостью, но и ряд, казалось бы, ответственных западных политиков и дипломатов, умышленно или нет, стали все чаще использовать термин «оккупация» применительно к правовому статусу Абхазии и Южной Осетии. Поэтому результаты международно-правового обсуждения этого вопроса в Женеве оказались весьма полезны для всех участников и во многом явились сюрпризом для тех, кто, как выяснилось, совершенно безосновательно использовал этот термин.
Наверное, логично будет вначале привести официальную позицию Тбилиси в поддержку тезиса о российской «оккупации». Она в основном сводилась к ссылкам на ст. 42 IV Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907 года и на ст. 2 Женевских конвенций 1949 года с акцентом на то, что режим оккупации возникает не только в случае полного занятия территории другого государства, но и ее части.
На основании одних лишь положений упомянутых статей грузинская сторона приравнивала к оккупации любое вступление и развертывание иностранных вооруженных сил на территории другого государства без его согласия.
Грузинская сторона отмечала, что для международно-правовой квалификации оккупации численность иностранного военного контингента, сколь бы минимальной она ни была, не имеет значения.
При этом помимо общей ссылки на Гаагскую конвенцию 1907 года и Женевские конвенции 1949 года, грузинская позиция не содержала упоминаний каких-либо конкретных положений международно-правовых документов или прецедентов рассмотрения вопросов оккупации международными судебными инстанциями.
В чем же различие между оккупацией и военным присутствием?
Нормы, регламентирующие международно-правовой режим оккупации, кодифицированы в IV Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны от 18 октября 1907 года и Женевских конвенциях 1949 года.
В соответствии со ст. 42 IV Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны от 18 октября 1907 года «территория признается оккупированной, если она действительно находится во власти неприятельской армии».
Международный суд ООН в консультативном заключении по делу «Construction of a Wall» (2004 г.) подтвердил, что критерий, установленный конвенцией 1907 года, остается полностью релевантным, указав, что режим оккупации распространяется только на ту территорию, где такая власть установлена и может осуществляться.
Наличие режима оккупации, таким образом, определяется на основе конкретных фактов.
Одним из факторов, необходимых, но еще не достаточных для констатации режима оккупации, в международном праве считается установление государством эффективного контроля над территорией другого государства и проживающим на ней гражданским населением.
Для признания факта эффективного контроля должны присутствовать, как минимум, два элемента. Во-первых, гражданское правительство должно быть неспособно осуществлять властные полномочия. Данный элемент позволяет отграничить режим оккупации (когда смещаются местные власти и возникает необходимость по принятию иностранными войсками мер стабилизации) от простого вторжения или прохода таких войск. Более того, в случаях, когда бывшее правительство не обладало достаточной властью или прекратило свое существование, порог для констатации наличия первого элемента снижается.
Второй элемент – это осуществление государством своей власти на территории иностранного государства. Именно ему уделялось наибольшее внимание международными судебными инстанциями в случаях, когда было необходимо ответить на вопрос, имела ли место оккупация (например, в деле МТБЮ «Обвинитель против Налетилича и Мартиновича» и в деле в Международном суде ООН «Конго против Уганды»).
В упомянутых выше делах суды выделили пять основных критериев, свидетельствующих об установлении государством своей власти и, следовательно, эффективного контроля на территории иностранного государства, а именно:
- оккупирующая держава должна осуществлять свою власть над оккупированными властями, которые утратили способность к общественным функциям;
- вражеские силы сдались, были повержены или отступили;
- оккупирующая держава имеет достаточное присутствие своих сил;
- над территорией была установлена временная администрация;
- оккупирующая держава издает указы гражданскому населению и контролирует их исполнение.
В этом контексте уместно было бы взглянуть на действия США и Великобритании в Ираке, которые на определенном отрезке времени однозначно были признаны как оккупация этими государствами и международным сообществом (в частности, резолюция СБ ООН 1546). Там мы видим полное соответствие по всем пяти критериям. С первых дней вторжения коалиционные власти начали активно реформировать местные законы и органы власти. За 14 месяцев существования Временной коалиционной администрации ею было принято 12 директив, более 100 приказов, издано 17 пояснительных меморандумов по различным вопросам, варьирующимся от местного уголовного права до налоговой реформы.
Другой пример. В угандийско-конголезском деле («Дело, касающееся вооруженных действий на территории Конго» 2005 г.) Международный суд признал наличие режима оккупации со стороны Уганды только в двух районах Конго, исходя из того, что угандийские военные начали издавать в этих районах нормативные акты, обязательные для местного населения, подменяя тем самым законные власти Конго. В остальных районах Конго, как указал Суд, имело место лишь угандийское военное присутствие.
Таким образом, согласно выводам международных судебных инстанций отсутствие критерия замены вооруженными силами иностранного государства местных органов власти собственным управлением и отсутствие издаваемых оккупационными властями нормативных актов может считаться достаточным основанием для утверждений об отсутствии режима оккупации.
С учетом изложенного выше, переходя к анализу положения российских войск в Абхазии и Южной Осетии, эксперты в Женеве отметили следующее.
1. Российские вооруженные силы ни в самой Грузии, ни в Южной Осетии, ни в Абхазии законные власти не подменяли (отсутствие требования по первому критерию). Следует заметить, что Грузия не осуществляла властных полномочий на территории Абхазии и Южной Осетии задолго до событий августа 2008 года, поэтому утверждения о неком «смещении законных властных органов» и возникновении режима оккупации в этот период в любом случае абсурдно.
2. Второй критерий (войска противника сдались, были побеждены или отступили) иррелевантен для ситуации в целом.
3. Третий критерий – количественное присутствие сил и средств оккупирующего государства для эффективного контроля. Количество войск, достаточное для констатации оккупации, зависит от различных факторов, таких как «расположение местных жителей, численность и распределение населения по территории, характер местности».
В этой связи следует отметить, что незначительная численность российских войск в Южной Осетии и Абхазии в принципе не позволяет России осуществлять эффективный контроль на их территории, общая площадь которой составляет 12,5 тыс. кв. км. Для сравнения – при рассмотрении ЕСПЧ дела «Лоизиду» Суд признал факт наличия эффективного контроля в отношении значительно меньшей территории Северного Кипра (3,4 тыс. кв. км), на которой присутствовали свыше 30 тыс. турецких солдат. Таким образом, нет оснований говорить о соответствии ситуации требованиям третьего критерия оккупации.
4. Никаких временных администраций по управлению территориями российскими войсками не учреждалось. Отсутствует четвертый критерий.
5. Наконец, никаких нормативных актов, обязательных для местного населения, ими не издавалось и не издается. То есть нет и пятого критерия.
Правовой статус российского военного присутствия, не имеющего ничего общего с концепцией оккупации, был подробно затронут в выступлениях представителей Абхазии и Южной Осетии. Российские военные базы размещены на территории Абхазии и Южной Осетии на основании международных договоров с ними (Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Абхазия об объединенной российской военной базе на территории Республики Абхазия от 17 февраля 2010 г. и Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия об объединенной российской военной базе на территории Республики Южная Осетия от 7 апреля 2010 г.).
Таким образом, российская сторона не осуществляла в ходе грузино - югоосетинского конфликта и не осуществляет в настоящее время эффективный контроль над территорией Южной Осетии, Абхазии или Грузии. Фактическое положение вещей не подпадает ни под один из критериев оккупации. Соответственно, режим оккупации по смыслу общего международного права и международного гуманитарного права отсутствует.
Безусловно, помимо мнений признанных экспертов по международному гуманитарному праву, важно посмотреть и на точки зрения представителей Абхазии и Южной Осетии, в первую очередь как сторон, принимающих на своей территории российское военное и пограничное присутствие.
Так, министр иностранных дел Республики Абхазия В.А.Чирикба привел следующие аргументы, дополнительно подтвердившие несоответствие реального положения дел вышеперечисленным критериям оккупации.
Республика Абхазия не воевала с Российской Федерацией. На территории Республики Абхазия юридически и фактически управление осуществляется органами государственной власти Республики Абхазия, а какая-либо «оккупационная» администрация отсутствует. Отсутствуют комендантский час и предварительная цензура. Свободно действуют общественные объединения и организации, в том числе международные.
Весомо прозвучали и ссылки абхазского министра на конкретные пункты российско-абхазских соглашений в областях обороны и охраны границ, которые наглядно подтверждают полное соблюдение российскими военнослужащими и пограничниками положений Конституции и законов Республики Абхазия. В частности, полномочия по охране государственной границы делегированы российским пограничникам абхазской стороной; объединенная российская военная база размещена на территории Республики Абхазия по просьбе абхазской стороны «в целях оказания военной помощи по защите суверенитета и безопасности»; состав российской военной базы определяется российской стороной по согласованию с абхазской стороной; все имущественные и налоговые вопросы решаются «под таможенным контролем абхазской стороны» и так далее. Какие же это оккупационные войска, риторически спросил г-н Чирикба, если они соблюдают законы «оккупированной» территории?
Представители Южной Осетии в опровержение тезиса об «оккупации» своей республики обратились к истории. Они подчеркнули, что когда в бывшей Грузинской ССР началось движение за создание независимого государства, тогдашние политические силы Грузии сами вытолкнули Южную Осетию из правового пространства Грузинской ССР. В ходе преобразования Юго-Осетинской автономной области в Республику Южная Осетия ее власти и народ действовали в строгом соответствии с законодательством существовавших тогда Советского Союза и Грузинской ССР и в рамках международного права.
20 сентября 1990 года была образована Республика Южная Осетия в границах Юго-Осетинской автономной области. В соответствии с Конституцией Республики Южная Осетия были образованы все органы государственной власти, а 9 декабря того же года были избраны депутаты в высший представительный орган Республики – Верховный Совет.
Начиная с марта 1990 года народ и территория Южной Осетии не принимали участия в процессах формирования нынешнего грузинского государства, а также в проводимых в Грузии выборах и референдумах, в том числе в референдуме о выходе Грузии из состава СССР, проведенном 31 декабря 1991 года, и в выборах в Верховный Совет Грузинской ССР в октябре 1990 года, когда к власти в Грузии пришли националистические силы во главе с Гамсахурдия. 21 декабря 1991 года Верховный Совет Республики Южная Осетия принял Декларацию о независимости Республики Южная Осетия. Результаты референдума, проведенного 19 января 1992 года, были закреплены принятием Акта о государственной независимости Республики Южная Осетия, 20-летие которого торжественно отметили в Республике 29 мая текущего года. Согласно этому акту территория Республики Южная Осетия была объявлена неделимой, на ней действуют и имеют юридическую силу Конституция и законы Республики Южная Осетия.
Представители Республики Южная Осетия также полностью опровергли измышления Тбилиси о якобы имеющем место факте «оккупации», указав на их необоснованность с точки зрения международно-правовых критериев оккупации, о чем говорилось выше.
На этом фоне примечательно абсолютно пустое, ничем не аргументированное выступление представителя Грузии, которое свелось к тому, что, дескать, мы считаем и Абхазию, и Южную Осетию оккупированными территориями, но утруждаться международно-правовыми доказательствами не намерены. Это в очередной раз подтвердило сугубо пропагандистский характер грузинской позиции.
Вызывает сожаление, что вместо конструктивного поиска путей налаживания добрососедских отношений, обеспечения прочного мира и безопасности в Закавказье грузинские горе-политики упражняются в изобретении лишенных правового и фактического смысла пропагандистских клише о борьбе с «оккупантами».
Думаю, что адекватной иллюстрацией к вышесказанному послужит текст Совместного заявления представителей Республики Абхазия и Республики Южная Осетия на Женевских дискуссиях о неправомерности использования терминов «оккупация» и «оккупированные территории» в отношении Южной Осетии и Абхазии, в котором емко отражена суть состоявшегося в Женеве 7 июня 2012 года обсуждения.
Совместное Заявление представителей Республики Абхазия и Республики Южная Осетия на Женевских дискуссиях по вопросам безопасности и стабильности в Закавказье о неправомерности использования терминов «оккупация» и «оккупированные территории» в отношении Южной Осетии и Абхазии
Представители Республики Абхазия и Республики Южная Осетия отмечают состоявшееся в рамках 20-го раунда Женевских дискуссий по вопросам безопасности и стабильности в Закавказье обсуждение неправомерности использования в отношении Южной Осетии и Абхазии терминов «оккупация» и «оккупированные территории», в том числе с точки зрения норм и принципов международного права.
Представители Республики Абхазия и Республики Южная Осетия напоминают, что в августе 2008 года режимом М.Саакашвили была развязана агрессия против Южной Осетии, повлекшая гибель сотен людей, включая российских миротворцев, находившихся в Южной Осетии в соответствии с международным мандатом.
Представители Республики Абхазия и Республики Южная Осетия выражают удовлетворение тем, что, несмотря на сохраняющиеся различия в подходах участников Женевских дискуссий к использованию термина «оккупация», всестороннее совместное обсуждение данной темы с привлечением независимых экспертов в области международного права убедительно показало: пребывание контингентов российских вооруженных сил на территориях Республики Абхазия и Республики Южная Осетия никак не может рассматриваться в качестве «оккупации», а данные государства никак не могут считаться «оккупированными территориями».
Обязательным атрибутом режима оккупации является осуществление вооруженными силами одного государства эффективного контроля над территорией и населением другого государства. Под «эффективным контролем» в международном гуманитарном праве обычно понимается осуществление оккупационными войсками административных и полицейских функций на соответствующей территории, а также издание ими обязательных для местного населения нормативных актов. Немаловажным критерием является и распределение оккупационных сил по всей оккупированной территории, реально позволяющее осуществлять непосредственный контроль.
Ситуация с пребыванием российских военных на территории Республики Абхазия и Республики Южная Осетия не может быть подведена ни под один из указанных критериев. Российские военнослужащие компактно размещены на территориях своих военных баз, не вмешиваются в жизнь местного населения, не издают каких-либо правовых предписаний и не осуществляют полицейских или административных функций. Таким образом, российские вооруженные силы в Абхазии и Южной Осетии не могут считаться «оккупационными войсками». Отсутствует и режим так называемой «оккупации» по смыслу общего международного права и международного гуманитарного права.
Всю полноту эффективного контроля над территориями Республики Абхазия и Республики Южная Осетия осуществляют их законно избранные власти. Состоявшиеся в 2009, 2011 и 2012 годах выборы парламентов и президентов Абхазии и Южной Осетии подтвердили демократичность, открытость и легитимность избирательных процессов в обеих странах, что засвидетельствовали в том числе и международные наблюдатели.
Следует особо подчеркнуть, что власти Сухума и Цхинвала осуществляли эффективный контроль над своими территориями и проживающим на них населением задолго до событий 2008 года и до признания Абхазии и Южной Осетии суверенными и независимыми государствами. Размещение российских военных баз на территории обеих стран никак не изменило данную ситуацию. Сами же базы развернуты в Абхазии и Южной Осетии на основе двусторонних соглашений с Россией.
Стремление грузинских властей искусственно ввести в оборот термин «оккупированные территории» является не чем иным, как пропагандистским ухищрением. Оно не имеет ничего общего с нынешней политической реальностью на Южном Кавказе и имеет целью ввести в заблуждение мировую общественность.
Представители Республики Абхазия и Республики Южная Осетия с учетом состоявшегося в Женеве обмена мнениями призывают все субъекты международного права воздерживаться впредь от использования термина «оккупация» применительно к пребыванию российских подразделений вооруженных сил на территории Абхазии и Южной Осетии, а также от любых иных терминов подобного рода как безосновательных с юридической и фактической точек зрения.
Представители Республики Абхазия и Республики Южная Осетия выражают надежду на то, что данной рекомендации последуют партнеры на Женевских дискуссиях по вопросам безопасности и стабильности в Закавказье, что будет способствовать созданию конструктивной атмосферы и успешной работе данного международного переговорного формата.
Женева, 8 июня 2012 года
