Как пример нарушения международного принципа «право народа на самоопределение»
Сошественский В.Ю. - Старший научный сотрудник Центра системных региональных исследований и прогнозирования института переподготовки и повышения квалификации Южного федерального университета и Института социально-политических исследований РАН, кандидат педагогических наук.
В данном докладе даётся политико-правовая оценка проводимой правительством Грузии политики, направленной на международную изоляцию Абхазии и Южной Осетии, как инструмента нарушения международного принципа «Право народа на самоопределение».
Проблема, выносимая на обсуждение, касается, в конечном итоге, международно-признанного права народов (наций) на самоопределение. В статье представлено её авторское видение и, естественно, оно далеко не бесспорное. Мы работаем в очень сложной и трудной области, в которой не все однозначно, но, тем не менее, едва ли вызовет протест утверждение об актуальности и своевременности рассмотрения поднимаемой темы.
Идея, о том, что «народы» или этнические группы имеют «право на самоопределение» в ходе своего развития имела свои подъемы и падения. Однако начиная с 1945 г. международное сообщество твердо держало её под контролем, пытаясь ограничить использование «неудобного» термина «самоопределение» лишь для специфического контекста деколонизации стран третьего мира. Это позволяло обеспечить относительный порядок и стабильность мировой системы, основанной на суверенитете и территориальной целостности существующих государств. Рубеж двадцатого и двадцать первого столетий ознаменовался решительным изменением политической карты мира. В течение нескольких лет Советский Союз, Югославия, Чехословакия и Эфиопия распались. Германия объединилась. Принцип абсолютного суверенитета государства утратил свою неприкосновенность. Концепция внешнего военного вмешательства с гуманитарными целями в значительной части мира приобретает определенную легитимность. Параллельно с этим продолжаются настойчивые попытки ограничить изменения в системе государств. При этом принципы территориальной целостности и неприкосновенности границ все еще подтверждаются при полном пренебрежении к принципу «права наций на самоопределение». Очевидно, что защита права на самоопределение народов (наций) остается явно вне главного направления «респектабельной» полемики международной политической элиты.
Не буду подробно останавливаться на рассмотрении общетеоретических аспектов проблемы реализации права народов (наций) на самоопределение, поскольку они достаточно полно отражены в многочисленных международных и национальных правовых нормативных актах, а так же рассмотрены в исследованиях отечественных и зарубежных учёных. Отмечу лишь, что в споре о первичности таких основных принципов международного права, как право народов на самоопределение и нерушимости государственных границ авторская позиция состоит в признании суверенитета народа, его права на свободное самоопределение - абсолютным и первичным, поскольку именно народ первичен, а государство - производно, зависящее от его (народа) волеизъявления.
В августе 2008 года международное сообщество было поставлено перед фактом, что в результате катастрофических ошибок, допущенных политическим руководством Грузии (и лично М.Саакашвили) при проведении внутриполитической деятельности по укреплению государственности страны, на территории постсоветского пространства были провозглашены два новых независимых государства - Абхазия и Южная Осетия. Приверженцами «прагматичной» западной дипломатии, активно эксплуатирующими политику «двойных стандартов», их признание Россией, Венесуэлой, Никарагуа и Науру было объявлено «политическим произволом», «нарушением международно-правовых норм». Данное обстоятельство, как представляется, во многом определило направленность дальнейших действий политического руководства Грузии, направленных на усиление проводимой изоляционистской политики в отношение этих «конфликтных регионов».
Проведённый анализ показывает, что в грузинском политическом дискурсе, характеризующемся активным неприятием самой идеи возможности реализации права абхазского и юго-осетинского народов на самоопределение, после августа 2008 года, в отношении Абхазии и Южной Осетии доминируют два концепта: «оккупированные территории» и, провозглашающая новый подход в решении конфликтов, «Стратегия в отношении оккупированных территорий».
Введение термина «оккупированные территории» стало логическим продолжением грузинской политики, направленной на нивелирование собственно грузино-югоосетинского, а так же грузино-абхазского конфликтов и представление их в глазах мирового сообщества как конфликта, в первую очередь, российско-грузинского. Политическим руководством Грузии, путём проведения мощной кампании по дезинформации мирового сообщества, был осуществлён перевод акцентов в оценке собственных просчётов при проведении внутренней национальной политики во внешнеполитическую плоскость. При этом, объявляя территории Абхазии и Южной Осетии оккупированными «в результате военной агрессии Российской Федерации», политическое руководство Грузии уходит от ответов на неудобный для него вопрос о причинах поражения в инициированном грузинской стороной вооружённом конфликте со своими бывшими субъектами. Кроме того остаётся без ответа вопрос – кто же виноват в совершённых просчётах? Очевидно, что в сложившейся ситуации поражение от вооружённых сил России выглядит значительно предпочтительнее, чем от «слабовооруженных» абхазского и югоосетинского ополчений. В результате произведённой подмены, в лице России был сформирован «образ врага», на которого, в глазах мирового сообщества и грузинских граждан, была возложена ответственность за провал неудачного и непродуманного плана по силовому разрешению межнациональных противоречий и «воссоединению Грузии». В результате отпала необходимость отчитываться за неэффективное расходование военно-политическим руководством страны многомиллиардных вложений, выделенных США и ЕС Грузии на переоснащение и модернизацию её вооружённых сил.
Если дистанцироваться от идеологической шумихи развязанной политическим руководством, специальными органами информационной пропаганды Грузии и других ведущих стран Запада вокруг, вооружённого конфликта августа 2008 года, то попытки возложить ответственность на Россию за провал грузинской национальной политики в Абхазии и Южной Осетии выглядят, мягко говоря, недостаточно аргументированными. Достаточно вспомнить, что Российская Федерация вплоть до марта 2008 года поддерживала режим «санкций» СНГ в отношении Абхазии и Южной Осетии, введенный в начале 1996 года. Этот режим носил комплексный характер и имел политический, экономический и военный аспекты. В частности, санкциями подразумевались: эмбарго на продажу и поставку в эти республики оружия и прочей военной техники; запрещение торгово-экономических, финансовых, транспортных и иных операций с властями абхазской и юго-осетинской сторон; недопущение деятельности на территориях стран СНГ представительств Абхазии и Южной Осетии, а также лиц, официально представляющих их власти и др. [1, с. 9]. Отказ России от санкций в отношении этих республик, как представляется, носил своевременный характер и был обоснованным, с точки зрения международного права. Соглашаясь с авторами, считающими, что принцип территориальной целостности направлен исключительно на защиту государства от внешней агрессии и его применение фактически подчинено осуществлению права народа на самоопределение[2, с. 78-79], уместно предположить о неприменимости принципа территориальной целостности к государствам, не допускающим свободное самоопределение и равноправие проживающих в них народов. Временной критерий в этом случае, по мнению автора, является определяющим. Очевидным является тот факт, что, к сожалению, грузинское политическое руководство в период с 1993 по 2008 годы продемонстрировало свою неспособность обеспечить реализацию абхазским и югоосетинскими народами права на самоопределение в составе Грузии. Неудачная попытка, предпринятая 8 августа 2008 года, поставить точку в этом процессе, явилась этому ярким подтверждением. В этом смысле, признанием независимости республик Абхазия и Южная Осетия, Россия продемонстрировала свою приверженность соблюдению международно-признанных норм и ценностей. Поэтому, в контексте инициированной Западом с февраля 2008 г. процедуры международного признания независимости Косова, вызывает недоумение столь резкое непринятие со стороны США и ЕС позиции России поддерживающей стремление народов Абхазии и Южной Осетии реализовать своё право на самоопределение.
Изучение сложившейся ситуации показывает, что грузинское политическое руководство, по всей видимости, считает, что для решения проблемы «конфликтных территорий» не достаточно только удерживания внимания международного сообщества на проблеме российско-грузинских противоречий. Опасаясь дальнейшего международного признания Абхазии и Южной Осетии, политическое руководство Грузии, опираясь на ряд дискриминационных документов, принятых после августа 2008 года, активизировало свою деятельность в реализации политики изоляции этих республик. По мнению автора, сам по себе факт проведения изоляционистской политики, основывающейся на введении ограничений в торгово-экономической, финансовой, гуманитарной и др., сферах, говорит о давлении на население «конфликтных территорий» с целью воспрепятствовать реализации ими права на самоопределение.
Наиболее дискриминационным, актом изоляционистской политики проводимой правительством Грузии в отношении республик Абхазия и Южная Осетия, как представляется, является принятый 23 октября 2008 года «Закон об оккупированных территориях». Он предусматривает ограничение на свободное перемещение и экономическую деятельность на территориях Абхазии и Южной Осетии. В частности, согласно закону, граждане иностранных государств могут входить на «оккупированные территории» лишь с остальных территорий Грузии, в частности, в случае Абхазии – с направления Зугдидского, а в случае Южной Осетии – с Горийского муниципалитетов. Согласно документу, проникновение иностранных граждан на территорию Абхазии и Южной Осетии «со всех других направлений» - включая Россию, наказывается Уголовным кодексом Грузии». Закон также запрещает осуществление на территории Абхазии и Южной Осетии экономической деятельности (предпринимательской и непредпринимательской), если такая деятельность нуждается в разрешении, лицензии или регистрации в соответствии с законодательством Грузии. Он также запрещает воздушное, морское и железнодорожное сообщение, а также международные транспортные перевозки; добычу природных ресурсов, денежные переводы и др. Законом так же закрепляется отказ в признании легитимности действующих в Абхазии и Южной Осетии де-факто государственных структур и представителей органов власти этих республик [3].
Как показывает проведённый анализ «Закона об оккупированных территориях», его принятием Грузия юридически признала Россию как сторону в конфликте, и, фактически, перевела Абхазию и Южную Осетию из разряда субъектов, в категорию объектов в конфликтной ситуации. Отказ рассмотрения грузинской стороной Абхазии и Южной Осетии в качестве субъектов конфликта, как представляется, означает не только игнорирование грузинскими властями воли населения двух республик и их права на самоопределение, но и отрицание собственной ответственности за развязывание военных действий против них в 1992 и 2008 годах. Кроме того становятся очевидными попытки грузинского руководства дистанцироваться от обвинения в воспрепятствовании свободному самоопределению проживающих в стране народов, для того, что бы иметь право апелляции к международному принципу территориальной целостности, распространяющемуся на государства «соблюдающие в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов». При этом в докладе Международной Комиссии по событиям августа 2008 г. большая доля ответственности за начало военных действий была возложена именно на Грузию. К Закону имелись также и претензии с точки зрения международных стандартов. В своем докладе от 3 февраля 2009 г. Генеральный Секретарь ООН отметил, что некоторые запретительные положения «Закона об оккупированных территориях» вызывают беспокойство у международного сообщества с точки зрения доступа гуманитарных организаций в зоны, пострадавшие от конфликта. К сожалению, критика в адрес грузинского руководства со стороны официальных международных представителей в связи с ограничением деятельности международных организаций традиционно не публична. Поэтому, вероятно, она не воспринимается грузинскими властями как предупреждение, за которым могут последовать определенные санкции.
Вместе с этим необходимо отметить, что зачастую действия самих западных акторов, дискредитируют позиции тех, кто полагает необходимым налаживание связей Абхазии и Южной Осетии с Европой и США. Так Верховный представитель ЕС Кэтрин Эштон приветствовала грузинскую стратегию «по оккупированным территориям». При этом можно сожалеть, что международные наблюдатели и эксперты в области прав человека «не заметили» того факта, что введение «Закона об оккупированных территориях» повлекло за собой массовые нарушения одного из фундаментальных прав человека – права на свободу передвижения. Говоря об экономических последствиях этих санкций, нельзя не отметить, что в ситуациях, когда свободная рыночная экономика развиваться не может, эту нишу заполняет «черный рынок». Абхазия и Южная Осетия не стали исключением. Как отмечает Дж. Коэн, торговые ограничения создали большие трудности в Абхазии, но они не смогли заставить абхазов пойти на уступки, а лишь породили осадный менталитет [4, с. 40]. В полной мере, как представляется, эти слова могут относиться и к Южной Осетии.
Тем не менее, замечания со стороны влиятельных международных институтов в адрес «Закона об оккупированных территориях», а также выход в свет доклада Международной Комиссии по событиям августа 2008 г., наметили новую тенденцию в отношениях международного сообщества с нынешним руководством Грузии, когда действия последнего, по изоляции Абхазии и Южной Осетии стали подвергаться достаточно серьезной критике [5, с. 12-14].
Одним из проявлений данной тенденции стало заявление представителей ЕС о том, что Евросоюз будет придерживаться в отношении Абхазии и Южной Осетии политики «вовлечения без признания». Помимо этого в отчете ЕС о выполнении «соседской политики» в Грузии за 2011 год, обнародованном представительством Евросоюза в Грузии 15 мая 2012 года содержатся рекомендации Грузии пересмотреть закон «Об оккупированных территориях» и более интенсивно проводить политику вовлечения и примирения в отношении «сепаратистских регионов», а так же призыв к прагматичному сотрудничеству с де-факто властями этих регионов, в том числе путем выделения финансовых ресурсов. В этом плане ЕС считает необходимыми прагматичные и конструктивные шаги, направленные на поощрение торговли, передвижения и инвестиций на прилегающих к «административной пограничной линии территориях» [6].
Тот факт, что вместе с традиционным выражением поддержки «территориальной целостности» на уровне ЕС все чаще можно услышать тезис о «непризнании, но вовлечении» вызывает беспокойство в официальных кругах Грузии. Проведённый анализ показывает, что в планы грузинского руководства явно не входит, что бы Абхазия и Южная Осетия воспринимались на Западе как самостоятельные акторы, поскольку взаимодействие между ними и ЕС будет способствовать деизоляции «конфликтных территорий». Результатом такого взаимодействия будет расширение международных контактов Абхазии и Южной Осетии. Это, в последствие может привести к их полному международному признанию и к де-юре реализации права на самоопределение.
Преодолеть эту тенденцию в отношениях Запада к проводимой Грузией изоляционистской политике должно было принятие «Государственной Стратегии в отношении «оккупированных территорий». Изобилующая миролюбивыми выражениями, по своей сути, Стратегия не привнесла ничего нового в общий контекст трансформации конфликта и решение проблемы реализации прав абхазского и югоосетинского народов на самоопределение. Политическая составляющая Стратегии состоит в том, что относит жителей Абхазии и Южной Осетии к населению Грузии, а также в том, что в ней содержатся прямые ссылки на «Закон об оккупированных территориях». Согласно Стратегии все контакты населения «оккупированных территорий» с внешним миром должны осуществляться только через Грузию, с согласия Грузии или при посредничестве грузинских властей. Деизоляция и улучшение благосостояния населения Абхазии и Южной Осетии ставятся в прямую зависимость от его готовности сотрудничать с грузинскими властями и подчиняться грузинским законам. Предлагая широкое сотрудничество с населением, разработчики документа свели к минимуму взаимодействие с официальными властями Абхазии и Южной Осетии, что может лишь говорить о попытке де-легитимации абхазских и югоосетинских органов власти. Фактически предлагается модель переходного периода, когда граждане «оккупированных территорий» постепенно выводятся из правового поля Абхазии и Южной Осетии и переходят под юрисдикцию Грузии. Как представляется, грузинское руководство, позиционируя «Государственную Стратегию в отношении «оккупированных территорий», в глазах международного сообщества, как конструктивный шаг в трансформации конфликта, совершает концептуальную ошибку, предполагая, что концепция «территориальной целостности» может послужить инструментом для разрешения грузино-абхазского и грузино-югоосетинского конфликтов. Очевидно, что это противоречит логике трансформации конфликта, поскольку трансформация предполагает такие изменения ситуации, которые способны повлиять на восприятие конфликта его сторонами [7, с. 9-10]. После закончившейся неудачей, для правительства Грузии, попытки силовым путём разрешить проблему «конфликтных регионов», эта задача представляется практически невыполнимой. Очевидно, что в абхазском и югоосетинском обществах Грузия рассматривается главным противником реализации ими права на самоопределение, и поэтому именно с ней связывают источник угроз, как политических, так и военных. Этот факт объясняет, почему перспектива «возвращения» в Грузию в Абхазии и Южной Осетии не рассматривается.
Целесообразность проведения изоляционистской политики в отношении Абхазии и Южной Осетии уже давно подвергается сомнению в неправительственных кругах Грузии. Об этом неоднократно заявляли в своих выступлениях лидеры грузинской коалиционной оппозиционной партии «Грузинская мечта» Б. Иванишвили, а так же Республиканской партии Грузии П. Закареишвили. Последний, в частности предложил откорректировать «Закон об оккупированных территориях», а также Стратегию по урегулированию. Он заявил, что данная стратегия в ее нынешнем виде «и это доказано - не работает». «Первая проблема - в термине «оккупация». Вторая в том, что абхазы и осетины не признаны сторонами в конфликте. Стороной признана Россия, и всю ответственность за случившееся мы возлагаем на Россию. То есть Грузия, видимо, не готова понести свою долю ответственности», - заявил он [8].
Таким образом, проведённый анализ показывает, что активно реализующаяся Грузией с различной интенсивностью, начиная с 1993 года, изоляционистская политика в отношении «конфликтных территорий» не оправдала в полной мере ожиданий сторонников её проведения. Во многом это определяется тем, что изначально концепция изоляции Абхазии и Южной Осетии базировалась на неверной гипотезе, состоявшей в том, что «устав» от отсутствия связей с внешним миром и «наигравшись» с попытками реализовать своё право на самоопределение, абхазы и осетины сами осуществят «исторический выбор» в пользу Грузии, которая к тому моменту разовьется до состояния современной демократической страны с процветающей экономикой [9, с. 34-35]. Очевидно, что такое мнение не учитывало наличие этнического фактора рассматриваемого конфликта. Не менее серьезная концептуальная ошибка сторонников изоляции, как представляется, состояла в убеждении, что, закрыв страну от внешних контактов, можно настроить население против национальной политической элиты, выставленной в качестве виновницы происходящего. Однако анализ показывает, что обычно в обществах, находящихся на пути становления государственности, реализующих националистический проект, происходит противоположное. Образ врага в лице противостоящей стороны становится мощным консолидирующим фактором, позволяющим национальным политическим элитам легче добиваться легитимности перед лицом общей внешней угрозы. Поэтому изоляция в подобных случаях ничего, кроме всплеска антизападничеств и усугубления конфликта, не приносит [10, с. 78].
Подводя итоги, следует отметить, что «восстановление территориальной целостности» («реинтеграция») перешла для грузинского руководства (и общества) в силу известных обстоятельств в разряд долгосрочной перспективы. Опасаясь дальнейшего признания Абхазии и Южной Осетии, власти Грузии, вероятно, видят в качестве краткосрочных и среднесрочных целей их изоляцию и маргинализацию в глазах международного сообщества и недопущение тем самым международного признания. Однако в нынешних условиях, когда Абхазия и Южная Осетия признаны Российской Федерацией, структура и характер изоляции значительно видоизменены. Несмотря на то, что некоторые старые элементы изоляции формально все еще присутствуют, они малоэффективны. В условиях «широко распахнутых дверей в Россию» для Абхазии и Южной Осетии открываются большие возможности социально-экономического развития при существенном уменьшении ресурсов политического руководства Грузии, для давления на них. Поэтому, как представляется, грузинскому руководству следует признать право абхазского и югоосетинского народов на самоопределение; отказаться от политики отрицания наличия собственно грузино-абхазского и грузино-югоосетинского конфликтов; признать, что конфликт невозможно урегулировать без участия Абхазии и Южной Осетии (в этом плане необходимо переосмыслить формат Женевского процесса, в котором участники, сегодня, представлены в личном качестве); переосмыслить концепцию реинтеграции с учётом реализации права народов Абхазии и Южной Осетии на самоопределение; подписать соглашения о неприменении силы между Грузией, Абхазией и южной Осетией.
И в качестве заключения представляется необходимым заметить, что государственные лидеры должны понимать, что ведя войну против гражданского населения, на части территории своей собственной страны, они делают вклад в кончину собственного государства (и в свою собственную кончину тоже).
Литература:
1. Акаба Н., Гицба И. Изоляция Абхазии и трансформация грузинско-абхазского конфликта: историко-политический анализ// Деизоляция Абхазии, апрель 2011 г., www.d-r-ink.com.
2. Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М.: Изд-во Московского университета, 2007.
3. www.parliament.ge
4. Дж. Коэн, «Экономические Аспекты - Стимул или препятствие?», в сб. Проблемы суверенитета, Accord, Conciliation Resources, http://www.c-r.org/our-work/accord/georgia-abkhazia/russian/economic.php
5. Кварчелия Л. Грузинская политика в отношении Абхазии: стратегия или тактика? // Деизоляция Абхазии, апрель 2011 г., www.d-r-ink.com.
6. www.regnum.ru/news/fd-abroad/abxazia/1531594.html
7. Майалл, Хью. Трансформация конфликтов: комплексная задача/ Этнополитический конфликт: пути трансформации.
8. www.georgiatimes.info/news/75350.html
9. Гегешидзе А. Перспектива деизоляции Абхазии в контексте политики непризнания// Деизоляция Абхазии, апрель 2011 г., www.d-r-ink.com.
10. Настольная книга Бергхофского центра. – М.: Наука, 2007.
